在鄉(xiāng)村，出嫁的女性如何保障在村集體中的權(quán)益不受侵害？進城又返鄉(xiāng)的青年，能否獲得集體經(jīng)濟分紅和收益？振興鄉(xiāng)村的新農(nóng)人，能否真的融入鄉(xiāng)村？

2025年5月1日，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》正式實施，新法明確規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員的身份、權(quán)益及救濟渠道。新京報記者采訪中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬，詳解新法制定的背景及實施后的影響。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授任大鵬。受訪者供圖

集體財產(chǎn)權(quán)誰來行使？新法背后的需求

新京報：我國一直有集體經(jīng)濟，但為何現(xiàn)在會制定這樣一部法律，背后有怎樣的需求？

任大鵬：農(nóng)村集體經(jīng)濟是我國社會主義公有制的重要組成部分，也是發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟、促進鄉(xiāng)村全面振興的重要力量。制定和實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，是因為發(fā)展到今天的集體經(jīng)濟，確實遇到了一系列問題，也產(chǎn)生了許多新的需求，而新法的制定和實施，滿足的就是這些新需求。第一，明確了農(nóng)村集體財產(chǎn)的所有權(quán)行使主體，包括土地承包關(guān)系中的發(fā)包權(quán)，農(nóng)村宅基地的分配權(quán)，農(nóng)村“三資”的管理權(quán)等，根據(jù)本法規(guī)定，應(yīng)當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使。第二，明確了集體成員的認定條件和程序，多年來農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的不斷變化，諸如農(nóng)民進城落戶、婦女出嫁、戶籍遷移、青年人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等，都對成員身份認定帶來了挑戰(zhàn)，需要明確的法律依據(jù)。第三，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能定位和發(fā)展路徑，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，不同于一般的市場主體，在以集體所有的財產(chǎn)為基礎(chǔ)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，如何在經(jīng)營活動中既能適應(yīng)市場需求，又能防止集體財產(chǎn)流失，迫切需要通過立法明確其主要經(jīng)營方式。

新京報：隨著城市化進程走到下半程，鄉(xiāng)村的空心化問題，已經(jīng)引發(fā)廣泛關(guān)注，這樣的情況下，一部法律對鄉(xiāng)村振興有怎樣的意義？

任大鵬：推進鄉(xiāng)村全面振興，需要相應(yīng)的組織保障。組織振興，也是鄉(xiāng)村全面振興的重要組成部分。要實現(xiàn)組織振興，就需要鞏固農(nóng)村基層黨組織，強化其對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，需要強化村民自治組織的功能，高效有序完善鄉(xiāng)村治理體系和公共服務(wù)體系，需要培育農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場，激發(fā)鄉(xiāng)村市場活力，也需要發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對集體資產(chǎn)的管理職能。概括而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的制定和實施。一是有助于完善鄉(xiāng)村振興的法治保障體系。二是有利于管好用好集體資產(chǎn)，防止集體資產(chǎn)流失，提高集體財產(chǎn)利用效率。三是可以有效維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。四是有助于妥善解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間、成員相互之間的矛盾糾紛，促進鄉(xiāng)村善治。五是有利于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。六是有利于鞏固中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。

返鄉(xiāng)青年能重新落戶嗎？并非無條件接受

新京報：新法第十一條、第十八條中規(guī)定，戶籍曾經(jīng)在農(nóng)村但進城的人員，不因進城等原因而喪失集體經(jīng)濟組織成員身份，是否意味著進城人口也可以將戶口遷回鄉(xiāng)村，重新成為集體經(jīng)濟組織成員？

任大鵬：我不認為這種理解是正確的。集體經(jīng)濟組織成員認定，與其享有的成員權(quán)益具有非常密切的聯(lián)系。實踐中，各地關(guān)于集體成員的認定標準不一，有的是按戶籍關(guān)系界定，有的是以土地承包關(guān)系確定，有的是以對集體的貢獻認定。法律第十一條規(guī)定的制度，明確了成員認定的三個基本條件。一是戶籍關(guān)系，二是穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，三是以集體土地等財產(chǎn)作為基本生活保障。這三個條件是相互依存的，其中的戶籍關(guān)系是成員身份認定的重要基礎(chǔ)，一般而言，戶籍在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，就可以享有承包本集體土地的權(quán)利，因而可以與集體經(jīng)濟組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也意味著其承包的土地等財產(chǎn)形成的收益可以作為其基本的生活保障。戶籍曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，包括因各種原因諸如進城落戶等情形，其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份應(yīng)當依法保留。第十八條規(guī)定的內(nèi)容，是關(guān)于成員身份保留的列舉式規(guī)定，即在法律規(guī)定的各類情形下，不得剝奪其依法享有的成員身份。這與進城之后，重新把戶籍遷回鄉(xiāng)村，或者失去集體經(jīng)濟組織成員身份后，重新獲得身份，是不一樣的。

新京報：新法第十五條規(guī)定，不是本村成員，也可以經(jīng)過一定程序享受部分權(quán)益，這一條也被解讀為給下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人群創(chuàng)造了機會，是否如此？應(yīng)該怎樣理解？

任大鵬：第十五條的規(guī)定，是對雖然不具備集體經(jīng)濟組織成員身份，但卻對集體做出貢獻的人的賦權(quán)性規(guī)定。因其不具備成員身份，不能享有集體成員才能享有的全部權(quán)利，但經(jīng)成員大會依法同意，可以享有部分成員權(quán)利，包括依據(jù)其貢獻份額參與集體收益分配，享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供的服務(wù)和福利，以及法律法規(guī)和章程規(guī)定的其他權(quán)利。對于返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人群，可以依據(jù)第十五條的規(guī)定享有成員享有的部分權(quán)利，有助于鼓勵其以資金、技術(shù)、市場等優(yōu)勢貢獻于集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。

嫁出去的女兒潑出去的水？女性權(quán)益不容侵害

新京報：婦女權(quán)益是新法中備受關(guān)注的問題，在過去，女性在集體經(jīng)濟組織中，存在哪些被歧視的現(xiàn)象？

任大鵬：我國始終高度重視農(nóng)村婦女的權(quán)益保護，相關(guān)立法如農(nóng)村土地承包法、婦女權(quán)益保障法，都對農(nóng)村婦女的土地權(quán)益和其他權(quán)益做出了相應(yīng)規(guī)定。實踐中，個別地方出現(xiàn)的侵害婦女土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等現(xiàn)象，在相關(guān)立法中都有明確規(guī)定。這些侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的現(xiàn)象，都與婦女的集體經(jīng)濟組織成員身份直接相關(guān)，為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法做出相應(yīng)規(guī)定，確立了維護婦女作為集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益的制度基礎(chǔ)，是非常必要的。比如第八條第三款，婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。該法還進一步提出，確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份時侵害婦女合法權(quán)益，導(dǎo)致社會公共利益受損的，檢察機關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者依法提起公益訴訟。

新京報：過去，有一些地方通過村規(guī)民約規(guī)定，本村婦女一旦出嫁，就不再享有與本村其他村民同等的村集體經(jīng)濟分配權(quán)益。也有一些地方，嫁入的女性也不享受同等權(quán)益，這是否意味著這些女性實際上不僅無法享受權(quán)益，甚至也無法獲得集體經(jīng)濟組織成員的身份？

任大鵬：侵害農(nóng)村婦女權(quán)益的現(xiàn)象有各種不同的表現(xiàn)形式，但都是針對婦女作為集體經(jīng)濟組織成員依法享有的權(quán)利，進行剝奪或者限制。所以這一次實施的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法第八條第三款，明確禁止侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益，包括第十三條規(guī)定的所有十項成員權(quán)利。第五十六條第二款的規(guī)定，則是在原有維護農(nóng)村婦女權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予檢察機關(guān)提出檢察建議或者提起公益訴訟的職權(quán)，有助于農(nóng)村婦女權(quán)益的多元化保護。

集體經(jīng)濟究竟該怎么發(fā)展？法治是根基

新京報：我國集體經(jīng)濟一直存在且經(jīng)歷了多個發(fā)展階段，在過去，集體經(jīng)濟也在發(fā)展，這一次制定和實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的意義是什么？

任大鵬：確實，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟有著漫長的發(fā)展歷程，并逐步成為我國農(nóng)村社會主義公有制實現(xiàn)的組織載體，并在不同歷史階段發(fā)揮著不同的作用。在新時期，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，離不開法治保障。而實踐中，也確實遇到了許多新的問題，比如集體經(jīng)濟組織法律地位不明、成員邊界模糊、財產(chǎn)權(quán)屬不清，找不到與其組織屬性相適應(yīng)的經(jīng)營管理方式等問題，嚴重制約著集體經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法有助于破解這些困境，有助于實現(xiàn)集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大和集體成員的共同富裕。例如，法律的第三十六條明確了集體財產(chǎn)的范圍，第三十七條明確了集體經(jīng)濟組織對財產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)，第四十一條規(guī)定了發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的多樣化途徑等。

新京報：集體經(jīng)濟往往比較弱小，在大市場中生存更難，新法對集體經(jīng)濟的發(fā)展進行全面的規(guī)定，這些規(guī)定中，是否會出現(xiàn)一些約束或制約集體經(jīng)濟發(fā)展的問題？如二十六條最后一款，需由成員大會審議決定的重要事項，應(yīng)當先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論。

任大鵬：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于一般的市場主體，作為特別法人，其發(fā)展目標不是片面追求盈利能力的提高。法律第三條明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障。這一組織功能定位，決定了其開展經(jīng)營活動必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須確保集體財產(chǎn)保值增值，必須維護全體成員的合法權(quán)益。因此，法律的相關(guān)規(guī)定，不是限制集體經(jīng)濟發(fā)展，而是要確保集體經(jīng)濟的發(fā)展不偏離基本方向。同時，隨著國家對發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的高度重視，各級政府及有關(guān)部門對集體經(jīng)濟組織有越來越多的政策傾斜，包括財政直接補助等。加強對財政補助資金使用情況的監(jiān)督，是維護集體經(jīng)濟組織全體成員利益，防止違規(guī)使用財政補助資金，尤其是防止集體經(jīng)濟組織負責(zé)人等相關(guān)人員貪腐的必然要求。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展難？發(fā)揮優(yōu)勢是重點

新京報：近年來，集體經(jīng)濟在發(fā)展過程中，往往會遇到一些普遍的問題，比如用地的困境、融資的困境、人才的困境等，新法在這些方面是否有破解難題的途徑？

任大鵬：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法從四十九條到五十五條，分別從財政直接補助、稅收優(yōu)惠、信貸支持以及建設(shè)用地、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，專章規(guī)定了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的扶持措施，這些措施在解決集體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸性問題方面，具有很強的針對性，可以有效助推集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。從實踐看，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡，普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，資源整合難度大，市場對接能力不強等突出問題。針對這些問題，一是各地方要針對本地實際完善對集體經(jīng)濟的政策支持體系，二是要提升集體經(jīng)濟自我發(fā)展的能力，三是要堅持因地制宜探索本集體經(jīng)濟組織的發(fā)展路徑?？陀^地講，與其他市場主體比較，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有一定的組織優(yōu)勢，也存在著相應(yīng)的組織劣勢，因此需要通過投資入股興辦公司等方式，與其他市場主體進行合作等，實現(xiàn)共贏發(fā)展。

新京報：近年來，合作社、集體企業(yè)等新的經(jīng)濟體發(fā)展較快，但并不是每個地方都有合適的經(jīng)營機構(gòu)，沒有這些經(jīng)營機構(gòu)的鄉(xiāng)村，如何發(fā)展集體經(jīng)濟？

任大鵬：基于歷史原因，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全，需要由村民自治組織代行其職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法實施后，未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的，也必須由相應(yīng)組織代行諸如發(fā)包農(nóng)村土地、審核宅基地使用權(quán)、使用財政補助資金、參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等集體財產(chǎn)的管理職能，而基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織在地域邊界、成員邊界上的高度重疊，村民委員會和村民小組是最適宜的代行職能的組織。事實上，村民委員會組織法已經(jīng)為村民自治組織代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能有了相應(yīng)規(guī)定，其第八條第二款規(guī)定，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。同時規(guī)定，村民委員會應(yīng)當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、關(guān)聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法實施后，已經(jīng)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，相關(guān)職能應(yīng)當移交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立行使，未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，由村民自治組織繼續(xù)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能。

新京報記者 周懷宗

編輯 張樹婧 校對 李立軍